SINDACATO NAZIONALE UNIVERSITA’ E RICERCA – PADOVA |
ELEZIONI PER IL RETTORE DELL’UNIVERSITA’ DI PADOVA – TRIENNIO 2002/2005
A PROPOSITO DI “FONDAZIONI UNIVERSITARIE”.
In uno dei punti programmatici esposti, il prof.
Milanesi apre un ragionamento ed avanza una proposta per la costituzione di una
Fondazione “Università di Padova”. E’ una questione importante e di attualità che merita, anche separatamente rispetto a
tutte le altre, un approfondimento ed un’ampia discussione. Tant’è che già su
Il Mattino di Padova del 23 maggio è comparso un articolo del prof. F. Meacci, proprio su tale questione.
Solo obliquamente conviene tener presente che già da
tempo si sono costituite “formazioni” di sostenitori convinti delle Fondazioni
(all’interno di un’ottica più generale favorevole al processo c.d. di liberalizzazione-modernizzazione del Paese) e, di converso,
“movimenti” di opinione assolutamente e
pregiudizialmente contraria.
Lo sforzo che qui vogliamo fare è quello di cercare
di entrare più nel merito dei problemi che una tale
proposta mette concretamente in campo.
Il primo,
in tema di “autonomia”.
Il processo che ha avviato l’autonomia universitaria
data dall’89 (L.168/89 che ha introdotto l’autonomia statutaria) con (il
compianto) Antonio Ruberti a capo del primo dicastero dell’URST. Si è poi
sviluppato, per tappe, aggiungendo sempre più ambiti di poteri e responsabilità
all’autonomia (finanziaria, con L.537/93; didattica con L.508/99). Ma la spinta
più forte, almeno da un certo momento in poi, è stata quella dettata
dall’incombenza del risanamento dei conti pubblici attraverso la razionalizzazione (più spesso intesa
come necessità di operare “tagli”) della spesa pubblica (D.Lgs.
29/93 e successive modifiche).
Qual è il punto allora? Il presupposto secondo il quale
l’istruzione universitaria “pubblica”
(e le intrinseche attività di studio e di ricerca),
intesa come un alto dovere dello Stato (tutelato dalla carta costituzionale),
subisce, soprattutto nel corso degli anni ‘90, una metamorfosi per assumere i
connotati di un “servizio” (uno dei tanti) alla collettività i cui costi devono
essere sostenuti dai più diretti “utenti” (o, peggio, “clienti”). Tra questi,
in primis, gli studenti. E, poi, i portatori di interessi
culturali, sociali ed economici a livello territoriale (pubblici e privati,
ristretti o diffusi). Da ciò deriva, immediatamente, l’ovvia conseguenza che
ogni Ateneo, ormai pienamente responsabile della propria autonomia, deve
trovare margini di autofinanziamento sempre più ampi
rispetto all’impegno finanziario statuale. Lo Stato, anzi, attraverso le
maggioranze parlamentari e governative che si è trovato e che, soprattutto ora,
si trova ad avere, ha avviato chiare politiche di
contenimento della spesa. I tagli imposti dall’ultima legge finanziaria, tanto
all’istruzione superiore, quanto alla ricerca, hanno già evidenziato le
difficoltà in cui si trovano ad operare, ad es. il CNR, e messo in crisi i
bilanci di previsione di molti Atenei (Padova compreso).
Quali fonti di autofinanziamento
autonome sono allora possibili?
1. Tasse e contributi degli studenti. A questo riguardo, l’Ateneo di Padova ha
raggiunto un livello di copertura, rispetto alle entrate totali accertate nel
2001, pari al 13,6%, con una dinamica incrementale,
tra il 1998 ed il 2001, superiore a quella dei finanziamenti ministeriali (di
almeno 2 punti percentuali in più). In cifre assolute, gli importi complessivi
per tasse e contributi, non possono discostarsi dai valori medi di altre sedi universitarie, verso le quali potrebbero, più
convenientemente, orientarsi gli studenti. In più, la Regione Veneto destina,
per il diritto allo studio universitario, risorse significativamente inferiori
a quelle di altre regioni con sedi universitarie
potenzialmente concorrenti con Padova. Se le “leggi di mercato” non vengono bypassate solo in questo caso con un colpo di bacchetta
magica, non possono esserci aspettative di espansione
da questa fonte.
2. Vendita di servizi all’esterno. Consulenze e contratti per conto di enti pubblici o privati esterni sono stati da sempre una
fonte di acquisizione di risorse “aggiuntive” per gli Atenei. L’analisi sarebbe
assai più complessa, ma volendoci fermare ad una grossolana approssimazione si può affermare che i limiti fisiologici di tali attività
derivano, per un verso, dai limiti di dotazione di personale (docente e
tecnico) occupabile per tali attività
e, per altro verso, dalla necessità di non trasformare l’università in
“bottega”, con la conseguenza di penalizzare le sue prioritarie attività
istituzionali. In più, negli ultimi anni, per motivi legati alla remuneratività per i soggetti direttamente coinvolti, buona
parte di tali attività è stata formalmente “dirottata” verso strutture
collaterali o interagenti con l’Ateneo (sottraendo, così, risorse all’Ateneo stesso).
Non sono
disponibili, al riguardo, dati certi di bilancio confrontabili rispetto agli
anni scorsi, ma quelli che ci sono dicono che nel 2001 l’attività commerciale dell’Ateneo ha portato in cassa circa 6 MLD di
lire (0,7% del totale entrate accertate) che, includendo i dati delle strutture
a bilancio autonomo (Dipartimenti e Centri), arrivano a 41 MLD (cioè il 4,7% del totale entrate accertate). Probabilmente
molto ancora può essere fatto, se solo si volesse, per
ricorrere a questa modalità di rapporti economici (e non solo) con l’esterno,
sia potenziando le strutture che già possono contare su una solida domanda di
servizi, sia attivando altre strutture cui finora sono solo mancati
progettualità e supporti operativi. Non si vede, in definitiva, dove siano i limiti e le difficoltà normative (o burocratiche) perchè l’Ateneo gestisca “in proprio” questa attività commerciale senza bisogno di
trasferirla in capo ad altra struttura (ancorchè da
essa totalmente “controllata”).
Complessivamente,
il totale delle entrate proprie, relative al 2001, dell’Ateneo costituisce già
il 32,8% del totale complessivo. Ora, più che discettare se tale risultato sia
“già tanto” (e quindi nulla andrebbe fatto) o “ancora poco” (e tanto
occorrerebbe quindi fare per spingere verso la vendita di servizi a terzi),
sarebbe più utile riflettere sul fatto che:
a. l’Ateneo non può perdere di
vista la sua precipua e istituzionale missione e, quindi, tali attività sono
possibili solo in quanto con essa compatibili (attraverso il miglior impiego
possibile dei “fattori produttivi” interni). Semmai, ciascun Ateneo dovrebbe si
procurarsi specifiche linee di autofinanziamento
“aggiuntive”, ma per “fare qualcosa di più” rispetto al fatto di garantire un
completo e sufficientemente alto livello di formazione universitaria. Soprattutto ora, con la riforma degli ordinamenti in atto (“3+2”)
che comporta anche una maggiore articolazione dei titoli e dei livelli
formativi. Quel qualcosa “in più” che potrebbe servire, ad esempio, ad
affrontare la contraddizione (da molti evidenziata) connessa ad una riforma che
ancora pone margini di contrapposizione e ambiguità tra gli obiettivi formativi
“di base” e quelli più immediatamente “professionalizzanti”;
b. la collettività, e per essa lo
Stato, non può abdicare, nel suo interesse più diffuso, ad investire sulla
formazione universitaria e sulla ricerca scientifica e tecnologica risorse
adeguate (in linea con quanto già fanno i paesi sviluppati direttamente in
competizione) capaci di assicurare alti e sicuri standards
di efficienza competitiva in questo quadro di economia globalizzata.
Se la politica governativa attuale è quella di ulteriormente ridurre
tali risorse, l’impegno a cercarsi forme di autofinanziamento - per garantire
le attività istituzionali - da parte degli Atenei, diventa una forma di
“complicità” irresponsabile, se finalizzata al risultato di attestarsi, al
massimo, ai livelli di investimento attuali (che, come detto, non sono
all’altezza della sfida competitiva mondiale).
In definitiva, il
primo profilo considerato, sull’autonomia finanziaria, porta a dire che non
bisogna perdere di vista l’obiettivo di un incremento complessivo degli
investimenti in alta formazione e ricerca, attivando in positivo
gli impegni di tutti i soggetti istituzionali coinvolti. Non
già quello di mettere in condizione lo Stato di ridurre ulteriormente il già
magro budget destinato a tali fini, e di sollecitare le singole sedi
universitarie ad attivare il “fund raising” citato dal prof. Meacci,
che vede favorevolmente la costituzione della Fondazione proprio con questa
finalità. Ed è proprio in questo “spostamento
di baricentro” nei meccanismi di finanziamento delle Università che si possono
vedere le cose in modo sensibilmente diverso rispetto alla positività degli
effetti attesi dalla costituzione di fondazioni universitarie.
Il secondo, relativo ai rapporti giuridici con il
personale.
Il Regolamento
(D.P.R. 254 del 24 maggio 2001) prevede (Art.14) che “I rapporti di lavoro dei
dipendenti delle fondazioni sono disciplinati dalle disposizioni
del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato e sono
costituiti e regolati contrattualmente”. Delle richiamate fonti giuridiche
relative alla costituzione e disciplina dei rapporti di lavoro, guarda caso, manca oggi del tutto quella contrattuale. Manca
proprio nel senso che non esiste “il” Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro
per tale tipologia di lavoratori dipendenti dalle fondazioni (così come manca
per le Università private, che hanno solo una contrattazione collettiva
aziendale). E non vi è chi non veda che una tale
prospettiva, almeno per il momento, è pura utopia. Non risulta
neanche così tanto strano che alcuni possano pensare a forme di contrattazione
meramente “individuali” (è nella logica interpretativa che traspare su alcune
funzioni e finalità disegnate per le fondazioni). Ma questa norma giuridica
sulle “fonti” apre anche un’altra ambiguità: qualora siano docenti e/o
ricercatori universitari, anche per evidenti ragioni legate alle finalità
dichiarate delle fondazioni, ad entrare alle “dipendenze” della fondazione,
quale regime si vedrebbero applicare? quello soggetto a riserva di legge? quello
derivante da un contratto individuale di diritto privato? o
un regime misto?
A meno che non vengano costituite come quelle tante “scatole cinesi” che
intorbidano il sistema societario e finanziario, le fondazioni dovrebbero (o
potrebbero) arrivare ad includere tutto il personale dipendente dell’università
che la costituisce. In questo caso, la disciplina dei rapporti sarebbe
necessariamente uniforme, nel bene come nel male. Ma se così non fosse e si
aprisse invece la strada per rapporti di lavoro volutamente meno “tutelati”
giuridicamente ed economicamente in direzione di una spinta
alla deregolazione di tutti i rapporti di lavoro? O,
al contrario, potrebbe anche succedere che le fondazioni diventeranno
delle sedi “privilegiate” per qualità del lavoro e per livelli di reddito,
aprendo un fronte di confronto e conflitto con tutto il personale
universitario? Entrambi questi scenari, per ora solo in parte astratti, ancorchè prevedibili, costituirebbero un problema non da
poco e non facilmente superabile in un prossimo futuro.
Soprattutto su tali
questioni, l’interesse e l’attenzione di una organizzazione
sindacale non possono che essere di massima vigilanza per fare in modo che una
pur giustificata flessibilità non diventi, impropriamente, fonte di
deregulation totale e di destrutturazione dei rapporti di lavoro.
Il terzo, relativo alla “governance”.
Già oggi uno dei
problemi legati alla gestione politica ed amministrativa di una realtà
articolata e complessa come l’Università di Padova risiede nella difficoltà di
rapporti e di funzionamento dei numerosi “organi accademici”. Ma anche dalla necessità di consolidare i rapporti tra i
vari uffici dell’Amministrazione centrale, solo recentemente costituiti con
precise “missioni” orientate alle “relazioni esterne” dell’Ateneo, e le diverse
strutture didattiche e scientifiche e i diversi settori
scientifico-disciplinari. Tanto traspare anche dai documenti fin qui prodotti,
in avvio della campagna elettorale per il nuovo Rettore.
In questo caso il
rischio che comporterebbe la nascita di un nuovo “soggetto”, la Fondazione, è
quello di ingarbugliare ancor di più la trama dei rapporti in termini di
competenze, funzioni, poteri così come distribuita (oggi in modo non pienamente
efficace) tra i vari organismi di Ateneo.
Ciò si desume anche
dalla lettura delle “tipologie di attività
attribuibili alle fondazioni” (Art. 2, c.1, del DPR
254/2001), laddove queste sembrano investite di una operatività tipica di
strutture amministrativo-gestionali che solo da poco tempo (almeno a Padova)
sono state configurate ed attivate nell’ambito della riorganizzazione
dell’Amministrazione centrale.
Né, d’altro canto, risulta ben evidente quali siano (e se effettivamente vi
siano) ostacoli ad una gestione diretta e responsabile, da parte dell’Ateneo
stesso, delle attività richiamate.
Sotto quest’ultimo
profilo appare debole l’apporto fornito dal prof. Meacci,
quando sostiene tra i vantaggi conseguibili “..la
possibilità di assumere in organico (con contratti di diritto privato e con
riduzione di costose consulenze esterne) personale tecnico altamente
qualificato per la realizzazione o gestione di strutture permanenti (...). Un
altro riguarda le attività formative di punta (i dottorati) e le attività
complementari (i Master, le scuole di specializzazione,
i corsi di formazione permanente e, soprattutto, i futuri corsi a distanza) la
cui gestione richiede maggiore flessibilità rispetto a quella tipica delle
attività formative tradizionali. Un terzo esempio potrebbe infine riguardare il
trasferimento alle imprese dei risultati della ricerca applicata e la promozione di imprenditorialità qualificata fra i laureati o
i ricercatori più giovani che lasciano l’università.”
Tra tutti gli
esempi prodotti ve ne sono sicuramente alcuni che andrebbero presi attentamente
in considerazione (come quelli relativi all’interfaccia
con i servizi logistici per gli studenti, attualmente di competenza della
Regione e degli Enti per il diritto allo studio, o quelli legati a forme non
tradizionali, e più estensive, di didattica (quanto ad orari o all’impiego di
metodologie telematiche e “a distanza”)). Ma per il
resto sembrano, appunto, attività per le quali l’Ateneo ha già tutte le
opportunità per rivedere i propri modelli organizzativi, formare il personale
necessario a svolgerle al proprio interno e attivare le iniziative necessarie.
IN CONCLUSIONE
Si può
tranquillamente affermare che l’ipotesi di far ricorso alla costituzione di una
fondazione “Università di Padova” può essere interessante, ma
alcuni nodi di fondo andrebbero preliminarmente chiariti ed affrontati:
1. riguardo alle finalità. Già una
prima contraddizione si rileva tra il dato normativo principale (Art. 59, commi 1 e 2, della L.388/2000) ed il Regolamento attuativo (Art. 2 del DPR
254/2001) che, prevedendo un campo esteso di tipologie di attività,
depotenzia - in qualche modo - la disposizione primaria (Art.
59, comma 3, L.388/2000) di “osservanza del criterio della strumentalità
rispetto alle funzioni istituzionali, che rimangono comunque riservate
all’università”. Il fine “primo” della norma di cui all’Art.
59 della L.388/2000, è bene ricordarlo, è quello di attrezzare le
amministrazioni pubbliche per l’ acquisto di beni e
servizi degli enti decentrati di spesa “alle migliori condizioni di mercato” e
poi anche quello dello “svolgimento di attività strumentali e di supporto alla
didattica e alla ricerca” (attraverso, appunto, fondazioni). Il carattere della
“strumentalità” è quello che dovrà segnare i confini di funzioni, competenze e
poteri tra fondazione e università (qualora si abbia intenzione di procedere in
tal senso).
2. riguardo al sostegno finanziario. La
presentazione di progetti “strumentali” che consentano
di ampliare e potenziare l’offerta formativa e delle attività di ricerca, oltre
quella che istituzionalmente e strutturalmente l’Ateneo può oggi fornire,
facendo ricorso ad una struttura di “supporto” (la fondazione), può stimolare
l’interesse di tutti quei soggetti, pubblici o privati, presenti
territorialmente nel senso indurli a “partecipare” finanziariamente
all’impresa. Il carattere principale di questa collaborazione è quello della
messa a disposizione di risorse “aggiuntive” al fine di ottenere una serie di
servizi “aggiuntivi” rispetto a quelli che ora l’Ateneo è in grado di dare. E, su questo, ha pienamente ragione il prof. Meacci a lanciare la sfida!
3. riguardo al sistema di “governance”. Occorre fare in modo che questa, che comunque si presenta come una “esternalizzazione”
di compiti e funzioni, non diventi ulteriore fonte di problemi nel dialogo
istituzionale e nei rapporti funzionali tra i vari organismi accademici,
strutture ed uffici risultando, alla fine, un intralcio più che un aiuto verso
una più spinta efficacia ed efficienza.
4. riguardo al modello di rapporti
giuridici ed al sistema delle relazioni sindacali. Come s’è capito anche prima,
il sindacato non può avallare nessuna ipotesi che
abbia alla base il presupposto di una deroga dal sistema contrattuale
consolidato e che porti dritto verso una riduzione del grado di tutele oggi
esistenti per tutti i lavoratori.
A tale riguardo non
è neanche pensabile che un eventuale progetto di avvio
(per la costituzione di una fondazione universitaria) non veda l’apertura di
specifiche sedi di confronto con le rappresentanze sindacali dei lavoratori sia
sulle questioni di “assetto” e di regole (Statuto ed eventuali Regolamenti),
che sulle questioni che coinvolgono direttamente gli interessi dei lavoratori
stessi (così come, peraltro, risulta essere avvenuto nel caso - citato dal
prof. Meacci - del Politecnico di Milano, ora in fase
di redazione dello Statuto).
p. SNUR CGIL PADOVA
Paolo Perna
Padova, 24.05.02